Legge di conversione D.L. Spending Review: l’infoibamento degli artt. 117 e 133 (ed altri) della (ex) Costituzione della (ex) Repubblica Italiana

I tecnici del Governo ci hanno regalato, oltre alle manovre strangola-famiglie e salva-caste, anche il decreto legge "spending review", convertito ieri in legge dai Mille. Salta agli occhi l’utilizzo della Nostra Carta Costituzionale quasi fosse carta straccia, o peggio. Esaminiamo il testo del decreto come modificato dai Mille nella parte riguardante Province e Città Metropolitane, cioè ancora una volta gli artt. 17 e 18.

Rimasta la clausola di cui all’art. 17.2, ultimo periodo, che in precedenza impropriamente e scusandomene ho definito "Padre Pio", ma che in realtà non serviva per salvare miracolosamente la Provincia di Foggia (che si è salvata da sola perché rientrante in entrambi i requisiti – minimo 350mila abitanti e 2.500 kmq - che il Governo ha poi dettato nella deliberazione del 20 luglio 2012 e che in ogni caso, confinando a Sud con la Provincia B.A.T., si sarebbe giovata di tale clausola solo se nel frattempo B.A.T. si fosse fusa con la Provincia "metropolitanizzanda" di Bari) ma solo quella di La Spezia, che invece non ha nessuno dei requisiti governativi, l’attenzione si concentra ora su 4 aspetti:

• la soppressione delle soppressioni, cioè la cancellazione nel titolo e nel testo dell’art. 17 di ogni riferimento ad accorpamenti e soppressioni di Province già criticata nei due commenti precedenti e la sostituzione con il più ambiguo ed apparentemente innocuo, ma in realtà esplosivo termine ‘riordino’;
• la disciplina della transumanza di Comuni fuori o dentro la Città Metropolitana di cui all’art. 18.2;
• la delegificazione del sistema elettorale per gli organi di governo metropolitani con rinvio allo statuto metropolitano di cui all’art. 18.4-6 (porcellum metropolitano);
• la norma spezza-capoluogo, in deroga alle procedure costituzionali per il frazionamento dei Comuni capoluogo di Città metropolitana (art. 18.2 bis).

Cominciamo dal punto 1.

Il ricorso al termine «riordino» al posto di «soppressione e accorpamento», se per un verso consente di superare la divisione incostituzionale tra Province di serie A più ricche di funzioni (quelle interessate da procedure di accorpamento-fusione) e di serie B più povere di funzioni (quelle non scaturite da accorpamenti e fusioni) che emergeva in base al testo del decreto come già stigmatizzato, va letto alla luce della relazione di accompagno del Governo al decreto legge Spending Review, ove il Governo ha dichiarato di ritenere che un «riordino» generale dei confini provinciali non debba sottostare alle procedure fissate per la modifica dei confini provinciali dall’art. 133.1 Cost. Trattasi di atteggiamento al limite dell’eversione dell’ordinamento costituzionale, smaccatamente infondato se solo si pensa che analogamente dovremmo ritenere disapplicabile la procedura aggravata di cui agli artt. 131, 132 e 138 Cost. per il caso ipotetico di un riordino dei confini delle attuali 20 Regioni tramite fusioni-accorpamenti.

Abbiano il coraggio lorsignori di parlare espressamente di "sospensione della Costituzione" e della rigidità costituzionale per motivi di emergenza finanziaria, o tout court di "morte della Costituzione Repubblicana" a seguito dell’instaurarsi, finalmente in modo formale, della Costituzione Materiale Partitocratica al posto della Costituzione formale entrata in vigore il primo gennaio del 1948.

Il testo legislativo come modificato dai Mille continua a prevedere, senza più citarla expressis verbis, la fusione di Province (accorpamento) mediante un procedimento in deroga all’art. 133.1 Cost. (che recita «Il mutamento delle circoscrizioni provinciali e la istituzione di nuove Provincie nell’ambito d’una Regione sono stabiliti con leggi della Repubblica, su iniziative dei Comuni, sentita la stessa Regione»).

Il caso più lampante è quello delle Province di Terni, Matera e Isernia: pure se nessun Comune esercita l’iniziativa di cui all’art. 133.1 Cost. per passare alle Province contenenti il capoluogo di Regione, rispettivamente Perugia, Potenza e Campobasso, è prevista la fusione forzata di queste 3 Province con le rispettive "sorelle maggiori", senza peraltro che ne possa derivare anche la futura fusione tra il Consiglio regionale di una Regione a quel punto uniprovinciale e il Consiglio dell’unica Provincia sopravvissuta con assorbimento della sorella minore (e dunque coincidente territorialmente con la Regione) stanti le diverse fonti (rispettivamente statuto regionale e legge statale) a cui la Costituzione demanda la scelta del sistema elettorale regionale e provinciale.

Se il Costituente avesse inteso rendere opzionale l’iniziativa di almeno un Comune interessato alla modifica dei confini provinciali, nell’art. 133.1 dopo «con leggi della Repubblica» anziché la virgola vi sarebbe stata la congiunzione «o».

Qualcuno potrà ritenere eccessivamente rigido un sistema che non consente non solo di ritoccare i confini esistenti di una Provincia, ma nemmeno di fondere le Province tra loro senza che almeno un Comune lo proponga o sia a ciò favorevole. Eppure, è la Carta Costituzionale a sancirlo. Sarebbe stato più opportuno, oltre che legittimo, perseguire la strada già imboccata dal testo Berlusconi-Calderoli della legge di revisione costituzionale.

Va detto che nella prassi partitocratica le nuove Province, con contestuale modifica di confini provinciali preesistenti, sono nate anche a prescindere dall’iniziativa formale comunale, talvolta degradata a mera partecipazione per di più estranea al procedimento legislativo vero e proprio. D’altro canto l’alternativa più forte nell’interpretazione dell’art. 133.1 Cost. sarebbe quella di ritenere che i Comuni siano titolari a tutti gli effetti di un potere di iniziativa legislativa, come lo sono più in generale le Regioni, per lo meno con riferimento alle proposte di legge per la variazione dei confini provinciali.

Ancora più clamoroso il contenuto dell’art. 17.2 ove si delega a una mera deliberazione del Consiglio dei Ministri (appunto quella approvata il 20 luglio 2012) addirittura la determinazione del riordino delle Province. Qui si viola la riserva di legge di cui all’art. 133.1 Cost.: se riordino, inteso come accorpamento generale, ha da essere, va fatto con legge della Repubblica, non con atto amministrativo del Governo.

Peraltro il comma 2 è smentito dal successivo comma 3 dove si afferma, sempre in violazione dell’art. 133.1 Cost., che tocca al Consiglio delle Autonomie Locali (inutile ed oneroso carrozzone frutto dell’introduzione di una sorta di bicameralismo regionale con l’art. 7 della legge costituzionale 3/2001) approvare una ipotesi di riordino delle Province. A sua volta il comma 3 si smentisce da solo chiarendo che trattasi di proposta di riordino che la Regione trasmette al Governo.

Infine arriva il comma 4 secondo cui il riordino delle Province avviene «con atto legislativo di iniziativa governativa». A rigore ciò significa che non potrebbe essere un decreto-legge né un decreto legislativo a riordinare le Province, dal momento che questi sono atti legislativi governativi (nel senso che la volontà decisionale è riconducibile al Governo in virtù della deliberazione del Consiglio dei Ministri benché il procedimento sia completato con l’emanazione quirinalizia di un decreto) la cui iniziativa è, non del Governo in senso stretto, cioè del Consiglio dei Ministri che semmai è chiamato a decidere, bensì dei Ministri di volta in volta competenti. Non resta che la via di un disegno di legge parlamentare di iniziativa del Consiglio dei Ministri, col che si escluderebbe la possibilità di iniziative legislative dei parlamentari o degli altri soggetti titolari della potestà di iniziativa legislativa, con norma di dubbia costituzionalità.

Sul punto 2 (transumanza dei Comuni) va detto che il testo emendato dai Mille è peggiorativo nel senso che, nonostante in Costituzione non sia indicato il procedimento perimetrativo delle Città Metropolitane (salvo che si ritiene tacitamente fissata l’alternatività tra Provincia e Città Metropolitana nello stesso territorio), apre la porta a transumanze, cioè fughe di Comuni dal futuro perimetro di Città Metropolitane, magari per non perdere il potere di adozione e variazione del piano regolatore generale che è previsto passi automaticamente agli organi metropolitani, oppure richieste di ingresso di Comuni fuoriuscenti da una Provincia limitrofa e desiderosi di metropolitanizzarsi (l’esempio emerso dalle cronache di questi giorni è quello delle richieste dell’ingresso di Civita Catellana e Aprilia, rispettivamente dalla Provincia di Viterbo e di Latina, nella Città Metropolitana di Roma, proposte peraltro non peregrine).

Per evitare la tragicomica dei cambi di casacca dei Comuni prossimi o interni alle aree metropolitane (tipo "calcio-mercato" o fantini da ingaggiare al "Palio di Siena"), corsa che si scatenerà da oggi al sessantesimo giorno dall’entrata in vigore della legge di conversione (art. 17.4), sarebbe stato sufficiente considerare la perimetrazione metropolitana inderogabilmente coincidente con quella delle attuali corrispondenti Province fino all’insediamento degli organi metropolitani ed alla nascita effettiva delle Città Metropolitane, permettendo nel frattempo solo modifiche ai confini provinciali disposte secondo la rigida procedura del 133.1 Cost., e aprendo le danze dei riammogliamenti formalmente extra o intra-metropolitani a Città Metropolitana già nata. Ma era troppo semplice! Ancora una volta il legislatore, in questo caso i Mille che hanno peggiorato sul punto il decreto governativo, hanno preferito scatenare la bolgia infernale nel pieno della prossima infuocata campagna elettorale. Forse per continuare ad essere attrattivi verso masse elettorali sempre più distaccate.

Circa il punto 3, il porcellum metropolitano, si dimostra che lorsignori, i tecnici montiani e i Mille a-tecnici, non sembrano in grado di scrivere regole elettorali che stiano in piedi, cioè materialmente applicabili e costituzionalmente accettabili.

Già avevo segnalato i palesi aspetti di incostituzionalità del disegno di legge del Ministro dell’Interno Cancellieri, poi fatto proprio dal Governo e presentato in Parlamento, per l’elezione dei Consigli Provinciali. In particolare a Roma, che conta il 65% della popolazione provinciale, spettano solo 49 grandi elettori (i futuri 48 consiglieri dell’Assemblea Capitolina più il Sindaco), pari a circa il 3% del totale provinciale previsto dei futuri Grandi elettori. Diversa sarebbe stata una scelta favorevole all’Assemblea dei Sindaci, eletti in collegi uninominali anglosassoni, con un approccio, ed una attribuzione dei poteri, di carattere federalista o federativo. Nel testo Cancellieri, da cancellare, è evidente la violazione dei principi costituzionali di rappresentatività e di uguaglianza sostanziale del voto (art. 48 Cost.), financo nella sua accezione minima, e quindi anche del principio democratico (art. 1 Cost.).

Con lo Spending Review emendato dai Mille si consolida un impianto totalmente in contrasto con la Costituzione. Innanzitutto la scelta del sistema elettorale per gli organi metropolitani (Sindaco metropolitano e Consiglio metropolitano) è demandata allo statuto della Città Metropolitana, in spregio all’art. 117 Cost. che riserva espressamente e direttamente alla legge statale tale compito.

In secondo luogo si continua a tenere in piedi la possibilità, già prevista nel decreto pre-emendamenti, che il Sindaco del Comune Capoluogo diventi, ope legis, anche Sindaco della Città Metropolitana. Per rispettare, almeno formalmente, il dettato costituzionale, sarebbe bastato al limite prevedere un voto ponderato all’interno dell’Assemblea dei Sindaci, dando al voto espresso ad esempio dal futuro Sindaco di Roma Capitale nell’elezione del Sindaco Metropolitano di Roma un peso proporzionale alla popolazione rappresentata, o anche limitato alla metà della popolazione provinciale.

In tal modo il Sindaco eletto di Roma Capitale, votando per sé stesso come Sindaco Metropolitano e cercando, se necessario, qualche ulteriore voto di sostegno, avrebbe ricevuto una parvenza di legittimazione democratica metropolitana che altrimenti, a Roma e ancor di più nelle altre Città Metropolitane dove il Comune capoluogo è demograficamente minoritario rispetto all’hinterland, rischia di mancare totalmente agli occhi dei cittadini residenti nei Comuni dell’hinterland metropolitano.

In alternativa all’«ope legis» si lascia alla improbabile adozione a maggioranza dei due terzi dello statuto metropolitano provvisorio - in seno alla Conferenza dei Sindaci della Provincia presieduta dal Presidente della estinguenda Provincia - di optare per l’elezione indiretta consiliare (in tal caso anche il Consiglio metropolitano è eletto indirettamente), o per l’elezione popolare diretta del Sindaco metropolitano (l’utopia dei Sindaci che rinunciano al loro potere di interdizione in nome del sacrosanto e salveminiano principio della democrazia diretta laddove possibile!). In quest’ultimo caso si avrebbe la riesumazione o rianimazione (a seconda dei punti di vista) dei collegi uninominali provinciali (provincellum) per l’elezione diretta dei Consiglieri metropolitani, seppur drasticamente falcidiati dalle leggi taglia-poltrone (a Roma i Consiglieri metropolitani saranno 16 -più, in caso di elezione diretta- il Sindaco metropolitano, e quindi sarebbero 16 anche i collegi uninominali).

Peraltro la stessa disposizione a cui ho appena fatto riferimento, l’art. 18.4, lettera c), è quanto meno sibillina, dal momento che, richiamando l’art. 75 del d. lgs. 267/2000 nel testo vigente al momento dell’entrata in vigore del decreto-legge, presuppone che il decreto salva-Italia come convertito in legge, laddove ha previsto che entro il 2012 il legislatore statale disciplini l’elezione indiretta dei Consigli e dei Presidenti Provinciali, non abbia tacitamente abrogato il "provincellum", avendo delegato il legislatore statale a farlo (cioè la legge di conversione del decreto salva-Italia ha demandato il compito di dettare la nuova disciplina dell’elezione indiretta ad un’altra legge, secondo lo schema barocco delle "leggi-matrioska"). Condivido questa tesi, che il provincellum sia ancora vigente, non foss’altro perché se un vuoto legislativo elettorale è inammissibile per il Parlamento (come d’altronde ha sancito la Cupola ahinoi per colpire un referendum elettorale), giusti gli artt. 1, 3, 48, 49 e 114.1 Cost. è altrettanto inammissibile per gli organi di enti territoriali democratici indefettibili nella generalità del territorio nazionale (come alternativamente sono Province e Città Metropolitane), espressivi anch’essi di una frazione della sovranità popolare, seppure esercitata a livello locale.

Sarebbe stato invece semplicissimo disporre direttamente ed espressamente nel testo legislativo l’elezione popolare diretta in collegi uninominali tanto dei Consiglieri metropolitani che del Sindaco metropolitano.

Sul punto 4 (spezzatino del Comune capoluogo di Provincia "metropolitanizzanda") va detto che l’intenzione dell’emendamento votato dai Mille all’art. 18.2, introduttivo del comma 2 bis, era teoricamente positiva, mirando a conseguire il frazionamento del Comune capoluogo di Provincia appunto destinata ad essere sostituita (sigh!, anziché trasformata) dalla Città Metropolitana in più Comuni (metropolitani), il che peraltro era perfino scritto nella legge 142/1990 (legge Gava). Purtroppo ancora una volta si è scelto di disapplicare l’art. 133, stavolta comma 2, Cost., laddove esso rimette alla decisione del Consiglio regionale con legge la modifica di confini comunali preesistenti. La previsione di un obbligo in capo alla Regione di frazionare con legge il Comune capoluogo mette capo a un procedimento farraginoso innescato dalla improbabile proposta del Consiglio comunale del capoluogo (il famoso tacchino che si suicida per anticipare il Natale), che prosegue con una impropria previsione dello Statuto metropolitano (costituzionalmente la scelta sul frazionamento interessa i soli cittadini del Comune capoluogo, di addivenire al frazionamento del capoluogo stesso), e passa attraverso un referendum confermativo esteso a tutti i cittadini della futura Città Metropolitana, di nuovo in deroga all’art. 133.2 Cost.

L’unica disposizione positiva è quella che in caso di avvenuto frazionamento del Comune capoluogo la titolarità di capoluogo passa in capo alla Città Metropolitana.

Detta ultima norma contraddice peraltro quanto disposto dal decreto-legge Spending Review (art. 18.1) laddove ha invece abrogato i commi 9-10 dell’art. 24 della legge 42/2009 che sancivano, una volta nata la Città Metropolitana di Roma, il passaggio in capo a questa della capitalità.

Il paradosso per Roma della riforma di Monti e dei Mille sullo Spending Review è che il capoluogo regionale (la Città Metropolitana di Roma) sarà più esteso della Capitale della Repubblica (il Comune di Roma).

Ribadisco viceversa la opportunità di riconoscere sia a Roma Capitale che alle Città Metropolitane la natura di ordinamenti complessi (ordinamenti di ordinamenti, come lo è esplicitamente divenuta la Repubblica italiana col novo art. 114.1 Cost.), costituiti pariteticamente dal livello metropolitano, comunale e municipale, anche al fine di coinvolgere tutte le realtà che compongono la più vasta comunità metropolitana sia nelle decisioni fondamentali che nella ripartizione dei fondi per le Città Metropolitane (e quelli di Roma Capitale).

Il risultato del mancato riconoscimento del carattere di ordinamento giuridico complesso alle Città metropolitane sarà la forte resistenza di numerosi Comuni rispetto all’inserimento nelle Città Metropolitane, il che aumenterà il desiderio di fuga, anche nelle popolazioni.

Invece la strada costituzionalmente corretta per arrivare al frazionamento del Comune capoluogo, come elaborato in seno al gruppo di lavoro informale radicale già attivo in Via di Torre Argentina, era l’introduzione, accanto all’elezione diretta del Sindaco metropolitano e dei Consiglieri metropolitani in collegi uninominali, la inclusione dei Presidenti dei Municipi/Circoscrizioni dei Comuni capoluogo, eletti direttamente in collegi che hanno tutte le caratteristiche di un collegio uninominale anglosassone, all’interno del Consiglio comunale del Comune capoluogo, analogamente a quanto accade nei Consigli cittadini di Parigi e Lisbona e (con le dovute differenze su cui non mi soffermo) nell’Assemblea della Grande Londra.

Sarebbe stata l’inoculazione nel Consiglio comunale del capoluogo metropolitano del virus federalista che avrebbe prodotto, prima o poi, ma nel pieno rispetto della procedura di cui all’art. 133.2 Cost., la trasformazione dei Municipi in Comuni metropolitani o come minimo avrebbe avvicinato come primo risultato il pronto riconoscimento nello statuto del Comune capoluogo (e/o a livello legislativo) della personalità giuridica e della limitata autonomia di bilancio dei Municipi.

Tutto ciò non è avvenuto.

Teniamoci allora, chissà per quanti anni ancora, nella situazione attuale con l’economia a picco, la mafia dei mega-Comuni eletti col sistema (appunto) mafioso-partitocratico e dispendiosissimo delle preferenze nei collegi unici plurinominali giganteschi e incontrollabili quali quelli odierni dei Comuni italiani medio-grandi, con pletore di liste-civetta collegate al messianico candidato Sindaco, Biancaneve incontrollata dai 7 e più nani politici che saranno eletti accanto a lui in Consiglio Comunale, con campagne elettorali in cui è impossibile valutare i candidati, far rispettare le regole e far vivere il comandamento democratico-liberale "conoscere per deliberare".